"S'il y a un accord sur le climat, ça ne sera pas simplement un accord sur des règles, sur des mécanismes, ce sera aussi un accord sur des financements, car beaucoup de pays émergents ou vulnérables ont demandé, à juste raison, que leur transition énergétique puisse être accompagnée financièrement", soulignait le président de la République française à 100 jours de la COP 21.  

Cet accompagnement financier que François Hollande qualifie de "juste", est cependant source de négociations depuis des années, sur son montant, sa nature et son calendrier. Et, à ce titre, source de crispation entre pays du Nord et du Sud. Selon de nombreux experts des négociations, il s’agit donc d’un point clé des négociations climatiques et d’un mur porteur pour l’accord espéré à Paris. Car sans compensation financière, comment demander aux pays en développement et surtout aux plus vulnérables de s’engager sur la voie d’un développement propre demandant de nouvelles infrastructures, compétences et technologies ?  

En 2009, lors de la conférence de Copenhague, un premier pas avait été fait dans cette direction. A l’époque, les pays développés avaient consenti à garantir la mobilisation de 100 milliards de dollars par an d’ici à 2020 pour soutenir les pays en développement dans leur lutte contre le changement climatique, que ce soit pour des initiatives d’atténuation ou d’adaptation, tout en favorisant un développement durable et juste. A l’époque déjà, le montant avait été jugé insuffisant par les ONG. Et il s’agissait d’une "promesse faite sans accord sur la méthode de comptabilisation ni sur l’échéancier pour y parvenir", rappelle Pascal Canfin dans son livre "30 questions pour comprendre la COP 21" (1).  

Résultat, six ans plus tard, la promesse reste de mise, mais n’a pas changé de nature. Les pays en développement n’ont toujours aucune visibilité sur les financements climat. D’autres promesses ont bien été faites pour alimenter le Fonds vert, l’un des instruments qui doit permettre d’assurer une partie de ces 100 milliards. Mais là encore, les promesses tardent à se concrétiser. Et surtout, il ne s’agit que d’un fonds parmi d’autres, qui doit réunir une dizaine de milliards seulement et dès cette année.

14 % des fonds climat dédiés à l’adaptation au changement climatique

Or, il y a urgence, alertent les ONG de développement. Car dans de nombreux pays, souvent parmi les plus pauvres, les impacts du changement climatique sont déjà visibles et devraient s’accélérer dans les prochaines années.

C’est aussi l’avis du chef du PNUE, le Programme des Nations Unies pour l’environnement. Lors de la présentation de son dernier rapport (2014) sur l’écart entre les besoins et les perspectives en matière d’adaptation (protection des populations contre l’élévation du niveau de la mer, des inondations, des ouragans, etc.), Achim Steiner, directeur exécutif du PNUE expliquait que "les conséquences [du changement climatique] sont particulièrement préoccupantes pour les pays les moins avancés, dont les ressources financières affectées au développement devront être redéployées pour financer des mesures d'adaptation".

Le PNUE estime que les seuls coûts dans les pays en développement pourraient atteindre 150 milliards de dollars par an d’ici 2025/2030 et 250 à 500 milliards de dollars par an d'ici 2050. Les pays africains sont particulièrement touchés (Rapport sur le fossé de l'adaptation en Afrique) : les coûts de l’adaptation pourraient s’y s'élever jusqu’ à 15 milliards de dollars annuels d’ici 2020 et à 50 milliards de dollars par an d'ici 2050, et ce, en dépit des efforts internationaux pour limiter la hausse des températures en dessous des 2°C. Or, les ressources du continent ne sont pas suffisantes pour financer de tels montants, insiste le PNUE qui appelle à un financement international pour les pays africains et au respect des engagements de financements pris dans le cadre des négociations climatiques.

Aujourd’hui cependant, l’adaptation est le parent pauvre des financements climats Nord-Sud. Ainsi selon l’ONG de développement Oxfam, la part du financement climat destiné à l’adaptation à travers les fonds climat dédiés est seulement de 14 % contre 77 % pour l’atténuation. Autant dire que "l'accroissement des flux financiers qui y sont consacrés demeure une priorité", insiste le PNUE.

Entre 40 et 175 milliards de dollars par an pour la finance climat Nord-Sud

Plus facile à dire qu’à faire car les financements publics restent diffiçiles à débloquer et les financements privés ont naturellement tendance à se porter quasi exclusivement sur les projets d’atténuation (voir le Climate Finance Landscape), dont le retour sur investissement est plus évident.

Surtout, il règne une incertitude sur le montant exact des flux financiers Nord-Sud sur le climat (du fait d’une éventuelle double comptabilisation avec l’aide publique au développement, multiplication des canaux de développement, la prise en compte de critères différents de comptabilisation selon les Etats, etc.). Une première estimation du Comité permanent des Finances de la CCNUCC évaluait les financements climat dans une fourchette comprise entre 40 et 175 milliards de dollars par an! 

A la demande de la France et du Pérou, pays respectivement hôtes de la COP21 et de la COP20, l’OCDE a produit le 7 octobre dernier une synthèse des financements climat publics et privés existants entre le Nord et le Sud. Il avance le chiffre de 61,8 milliards de dollars (44,9 milliards d’euros) en 2014, dont 74 % environ de fonds publics. Une somme en augmentation puisqu'en 2013, il estime ces financements à 52,2 milliards de dollars. Le chiffre est précis mais la méthode reste critiquée par les ONG comme Oxfam. L’OCDE agrège en effet les fonds bilatéraux issus de l’aide publique au développement, les financements débloqués par les banques multilatérales de développement mais aussi les financements privés mobilisés grâce à l’argent public et les crédits à l’export - pourtant répertorié par l’OCDE comme instrument de politique commerciale et non d’aide au développement, regrette l’ONG. A contrario elle n’intègre pas le Fonds vert, qui ne sera vraiment opérationnel qu’à la fin de l’année, et ne distingue pas non plus la part de financements attribués aux prêts et celles des dons. La méthodologie "doit être améliorée", a précisé l’OCDE qui a eu moins de 4 mois pour faire ce travail de comptabilisation.

Les Etats devront débourser 10 à 15 milliards de dollars supplémentaires

Quoi qu’il arrive, pour atteindre les 100 milliards de dollars, il faut être réaliste estime l’ONU. L’argent devra "provenir d’un large éventail de sources, publiques et privées, bilatérales et multilatérales et inclure le recours à des sources alternatives, ainsi que l’accroissement des contributions venant des sources existantes et des flux en provenance du secteur privé. Les dons et prêts assortis de conditions très libérales sont essentiels aux efforts d’adaptation dans les pays en développement les plus vulnérables, tels que les pays les moins avancés, les petits Etats insulaires en développement et les pays d’Afrique" (groupe consultatif de haut niveau du Secrétaire général sur le financement de la lutte contre le changement climatique).

Dans un rapport de juin 2015 détaillant les pistes possibles pour réunir les 100 milliards de dollars, le think tank World Resources Institute (WRI) insiste également sur le fait qu’il est impossible d’atteindre cette somme uniquement à partir de sources publiques.  

Mais les Etats devront tout de même remettre la main au portefeuille : 10 à 15 milliards de dollars supplémentaires par rapport au niveau actuel, selon WRI. Pour cela, le think tank préconise de mettre en place une taxe sur les transactions financières, d’alléger les dettes des pays les plus vulnérables et les plus pauvres, d’utiliser les recettes des dispositifs de taxation carbone (ce que recommande aussi la Commission européenne) et de stopper les subventions aux énergies fossiles. D’autres proposent aussi une taxation des transports maritime et aérien, comme Pascal Canfin et Alain Grandjean dans leur rapport sur la mobilisation des financements climat ou la mise en place d’un bonus-malus carbone au niveau international comme l’économiste Christian de Perthuis.  

Autres acteurs mis à contribution : les banques de développement qui devront consacrer une plus grande part de leur budget à la finance climat (9 à 13 milliards de plus en 2020). Car 1 dollar financé par une banque de développement permet de dégager 6 à 7 dollars privés en "dérisquant" les projets. Et encore, il sera quasi impossible d’atteindre les 100 milliards de cette façon, c’est-à-dire sans inclure un accroissement important des financements privés.  

Autant dire que les négociations à venir promettent encore quelques anicroches. Car il faudra que le Nord et le Sud s’accordent sur la nature des fonds publics à comptabiliser comme aide climat, sur la part du financement privé effectivement imputable à l’effet de levier des financements publics ou encore la répartition de ces financements entre atténuation et adaptation. Des éléments déterminants pour assurer un accord signé par les pays en développement.