Publié le 26 janvier 2016

EMPREINTE TERRE

Biodiversité : "la compensation doit être plus coûteuse que l’évitement"

Pour Guillaume Sainteny, le texte de loi qui doit être adopté cet après-midi au Sénat ne constitue pas une révolution en matière de lutte contre l'érosion de la biodiversité. Si le maître de recherche à Polytechnique, où il enseigne le développement durable, salue quelques avancées, il regrette que la France ne s'inspire pas davantage des expériences menées en Grande-Bretagne ou aux Etats-Unis. Entretien.

Guillaume Sainteny, maître de recherche à Polytechnique.
Kenzo Tribouillard, AFP

Novethic. Le Sénat a enfin examiné le projet de loi sur la biodiversité, qui avait été présenté en 2013 par l’ancien ministre de l’Ecologie, Philippe Martin, et qui avait été adopté en première lecture en mars 2015 par l’Assemblée nationale. Cette loi va-t-elle permettre de mieux prendre en compte les enjeux de la biodiversité en France ?

Guillaume Sainteny. L’innovation la plus importante contenue dans cette loi me semble être la possibilité d’instituer des obligations réelles. Le concept est mal connu et peu compris en France. Mais il fonctionne bien dans les pays anglo-saxons, sous le nom de conservation easement.

Dans ces pays, l’État, une collectivité territoriale, une ONG, une personne physique peut grever un espace naturel d’une servitude particulière. La servitude en question peut être très différente, en fonction de l’intérêt écologique précis du lieu. Cela peut être le droit de pêche si le lieu est important pour les poissons, de chasse s’il est un lieu d’hivernage majeur pour les oiseaux d’eaux, non aedificandi [de non constructibilité, NDLR] si l’essentiel est de préserver le site de constructions, etc. Le droit anglo-saxon rend possible aussi bien les servitudes passives (ne pas pêcher, ne pas construire, ne pas arracher une haie, ne pas faucher, etc.) que les servitudes actives (agriculture extensive ou biologique, gestion des niveaux d’eau et maintien d’une zone humide en milieu ouvert, etc.)

L’intérêt de cet outil est qu’il permet une protection et une gestion adaptées d’un espace naturel, sans nécessiter son acquisition foncière, souvent coûteuse. En effet, ces obligations réelles ne sont pas attachées au propriétaire du bien, mais au bien lui-même. Elles suivent donc le bien en cas de transfert de propriété. Par exemple, une personne morale ou physique qui achète une zone humide affectée d’une obligation réelle de gestion des niveaux d’eau favorable à la faune et la flore ne pourra remettre en cause cette obligation.

Une des raisons pour lesquelles ce système a bien fonctionné dans les pays anglo-saxons est que les conservation easement font l’objet d’incitations fiscales qui sont, en quelque sorte, des compensations logiques à la diminution de la valeur du bien. On peut regretter que le projet de loi français ne prévoit pas de telles incitations. Dans la pratique, cela va certainement freiner la mise en place de ces obligations réelles.      

 

Novethic. La future loi introduit également le recours à des banques de compensation. Concrètement, un aménageur pourra compenser les dégradations de la biodiversité de son projet en recourant à un opérateur spécialisé ou en acquérant des unités de compensation auprès d’une banque ad hoc. Cette disposition fait débat, de nombreuses ONG y voyant un permis de détruire…  

Guillaume Sainteny. Je suis un peu surpris de la tournure que prend ce débat. En la matière, je crois qu’il faut être pragmatique et éviter les postures. Le principe de la compensation existe depuis longtemps ; par exemple, le code forestier le prévoit en matière de défrichement de forêt. La grande loi du 10 juillet 1976, dont je rappelle qu’elle a été adoptée à l’unanimité, l’a institué en France pour l’environnement il y a déjà 40 ans. Ce fondement a été complété par la loi du 2 février 1995, par la loi Grenelle et leurs décrets d’application et par le droit communautaire et sa transposition. Ces évolutions législatives et réglementaires ont plutôt été perçues favorablement jusqu’ici.

La séquence ERC [Eviter – Réduire – Compenser, NDLR] est claire. Un maître d’ouvrage doit d’abord éviter les impacts sur l’environnement. S’il ne peut les éviter, il doit les atténuer. Force est de reconnaître que ces atténuations étaient bien faibles au début. Force est de reconnaître aussi qu’elles ont nettement progressé depuis un certain temps. On atténue davantage et mieux. Mais on pourrait et on devrait encore beaucoup progresser en la matière. 

 

"On atténue davantage et mieux"

 

Les atténuations proposées sont souvent de petites atténuations sur un projet défini, car l’évitement et l’atténuation ne sont pas pensés assez en amont. L’étude préalable de variantes de projets ou d’itinéraires permettrait d’éviter certains impacts et d’en atténuer d’autres. Enfin, on doit compenser uniquement l’impact résiduel, c’est-à-dire celui qui n’a pu être empêché par l’évitement ou l’atténuation. Cela montre bien que c’est sur ces aspects qu’il conviendrait d’abord de se concentrer.

Pour autant, le point faible de ce triptyque a été jusqu’ici la compensation qui, depuis 1976, a été peu mise en œuvre, si bien que depuis 40 ans, plusieurs centaines de milliers d’hectares ont été artificialisés sans compensation. Le but des mesures législatives et réglementaires adoptées depuis quelques années est de créer un cadre plus précis pour qu’elle le soit.

La compensation est-elle un permis de détruire ? Psychologiquement, je comprends que l’on puisse penser ça. Mais l’enjeu reste bien de réduire les impacts sur l’environnement. Pour cela, il faut que la compensation soit rigoureuse et plus coûteuse que l’évitement et l’atténuation, de façon, précisément, à inciter les maîtres d’ouvrage à éviter et à atténuer et à ne compenser que le résiduel.

Naturellement, reste le problème de la mesure des équivalences en matière de compensation, qui est autrement plus ardu que pour des tonnes de CO2. C’est pourquoi il faut probablement commencer progressivement par des milieux simples et peu rares et roder le système.

 

Novethic. Supprimer l’obligation de compensation équivaut-il à un meilleur évitement et des atténuations plus importantes ?

Guillaume Sainteny. On observe plutôt le contraire. Devant la tournure actuelle du débat, certains maitres d’ouvrage semblent relâcher leurs efforts sur le terrain en la matière. Par ailleurs, nous ne sommes pas dans une logique du tout ou rien. L’État peut très bien fixer des limites à la compensation et décider, par exemple, qu’elle ne s’appliquera pas aux milieux relictuels ou uniques, à la biodiversité "charismatique", à certains habitats d’espèces emblématiques.

Quant aux banques de compensation, le vocable est particulièrement mauvais. Il s’agit plutôt de mutuelles. En théorie, une compensation peut être monétaire ou en nature. La compensation monétaire (prévue, par exemple, dans le code forestier pour le défrichement) n’est pas envisagée en matière d’environnement. Elle doit avoir lieu en nature. C’est aussi le choix qu’a fait l’Union européenne dans sa directive sur la responsabilité environnementale. Cela nous éloigne aussi du modèle d’une banque. En outre, France Nature Environnement (FNE) a soutenu le lancement de CDC Biodiversité et de l’expérimentation de compensation dans la plaine de Crau.

Mais, là aussi, on peut décider que les banques de compensation n’interviendront, par exemple, que sur la biodiversité ordinaire et pas pour les espaces protégés par des protections fortes qui correspondent à une logique de sanctuaire. Cela signifierait que l’on ferait précisément un vrai choix pour les sanctuariser définitivement. En revanche, compenser des hectares de chênaies calcicoles, dont nous avons pléthore en France, ne paraît pas être un problème majeur. Compenser une des rares tourbières relictuelles françaises est autrement plus délicat et l’on pourrait tout à fait décider que, sauf raison d’intérêt public majeur, on ne compense pas les tourbières en France, du fait de leur multiple intérêt hydrique, écologique, archéologique, climatique.

Se pose aussi la question de la pérennité des mesures de compensation. Le reproche aujourd’hui effectué à des mesures qui ne courent que sur 20 ou 30 ans me paraît davantage fondé que la posture d’opposition de principe. Je pense depuis longtemps que ce reproche peut être surmonté en couplant la mesure de compensation avec une obligation réelle. La pérennité de la compensation serait ainsi bien plus grande. Cette mesure de la loi offre donc une perspective de solution.  

 

"Quel est l’équivalent, dans le domaine de la biodiversité, du dépassement du seuil des 2° ?"

 

Novethic. Malgré l’importance du sujet, la biodiversité semble avoir du mal à prendre toute sa place, que ce soit dans les politiques publiques ou dans les stratégies environnementales des entreprises. Comment l’expliquez-vous ?

Guillaume Sainteny. En ce qui concerne les médias, j’ai envie de vous renvoyer la question. Les organes de presse français consacrent nettement plus de place au changement climatique qu’aux autres questions environnementales, dont la biodiversité, mais aussi la pollution de l’air, la ressource en eau, la dégradation des sols, etc.

J’entends parfois dire que la raison est que la biodiversité est plus compliquée à comprendre que le changement climatique. Je crois l’inverse. Le changement climatique, sa mesure, ses conséquences, etc. sont compliquées à comprendre. La science du changement climatique est jeune. L’étude de la biodiversité (même si le mot n’existait pas en tant que tel) est plus ancienne. Elle se rattache à la zoologie, à la botanique, à l’entomologie, à la biologie animale, aux sciences naturelles, très longtemps enseignées en classe. La France possède une tradition ancienne et remarquable dans ces domaines. N’est-elle pas le pays de Bernardin de Saint-Pierre, Buffon, Cuvier, Daubenton, Geoffroy Saint-Hilaire, Jussieu, Lacepède, Lamarck, Réaumur, Rostand, Teilhard de Chardin et bien d’autres ?

Le problème n’est-il pas plutôt le déclin de cette tradition en France ? C'est également vrai dans le domaine administratif. Lorsqu’il a été créé en 1971, le ministère s’intitulait "de la protection de la nature et de l’environnement". La protection de la nature était alors une de ses missions essentielles voire prédominantes. Ce n’est plus vrai aujourd’hui.

Sur le plan international, plusieurs éléments me semblent avoir aidé à une meilleure appropriation de l’enjeu climatique. J’en citerai trois.

D’abord, l’existence du GIEC [Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat, NDLR], dont l’équivalent n’existe pas pour la biodiversité.

Ensuite, le nombre limité de gaz à effet de serre, dont on peut mesurer les équivalences en CO2 (même s’il s’agit d’une simplification assez grossière, car ces équivalences sont très différentes selon l’échelle de temps considérée). Face à cela, la biodiversité est constituée de millions d’espèces et d’inter-relations entre elles et avec leur milieu, sans même parler de la diversité intraspécifique.

Enfin, la fixation d’un objectif à atteindre : limiter le réchauffement global moyen à + 2° est aisément compréhensible et mobilisateur. L’érosion de la biodiversité est, certes, un problème en soi, mais la disparition de quelques espèces ne l’est pas. Certaines espèces étant redondantes ou accessoires, leur disparition, que l’on peut, certes, regretter, ne remettrait pas en question le fonctionnement des écosystèmes.

La question est donc : à partir de quel niveau d’érosion de la biodiversité aurions-nous un effondrement des écosystèmes et des services qu’ils fournissent, qui entraînera des réactions en chaîne dont les effets ne sont pas bien connus et seront très coûteux pour l’humanité ? Autrement dit quel est l’équivalent dans le domaine de la biodiversité du dépassement du seuil des 2° pour le changement climatique ?

Quant aux entreprises, elles s’intéressent de plus en plus à la biodiversité et l’intègrent de façon croissante dans leur RSE. C’est bien évidemment le cas pour celles dont une grande partie du chiffre d'affaires dépend de la biodiversité. L'industrie pharmaceutique par exemple avec environ 40 % des médicaments issus de la biodiversité. Le tourisme, mais aussi toutes les autres, que ce soit via le risque de réputation ou le biomimétisme [le fait de s’inspirer de la nature, NDLR]. C’est une démarche prometteuse pour les entreprises, mais elle nécessite de protéger la faune et la flore pour pouvoir s’en inspirer.

Souvent, les entreprises avec lesquelles je travaille comme consultant, commencent par s’intéresser à la question climatique et, une fois au point sur ce sujet, découvrent qu’il existe bien d’autres questions environnementales qui impactent leur business model et qu’elles peuvent s'y intéresser, comme la biodiversité, mais aussi la qualité de l’air, le bruit, les sols, etc. 

 

"L'accord de Paris recule sur le protocole de Kyoto" 

 

Novethic. Après une année 2015 axée sur le climat, notamment avec la COP21 en point d’orgue en décembre, 2016 peut-elle être l’année de la biodiversité ?

Guillaume Sainteny. Je suis circonspect sur l’idée "d’année de...". Je ne crois pas qu’un thème se laisse enfermer dans les limites d’une année calendaire. Et je ne suis pas sûr que 2015 ait été particulièrement l’année du climat. La COP21 a, certes, été un succès médiatique, diplomatique et politique, mais pas environnemental. Les deux points les plus souvent cités, l’objectif de 2° et les 100 milliards de dollars par an de financement par les pays développés, à partir de 2020, étaient déjà ceux arrêtés lors de la COP15 à Copenhague, dont on nous a pourtant expliqué qu’elle était un échec. Certes, la quasi-totalité des États ont adressé leurs contributions nationales (INDC) avant la COP21 et elles pourraient être révisées à la hausse par certains pays. Mais, pour l’instant, ces contributions nous emmènent sur une trajectoire d’une hausse de la température globale d’environ 3°C d’ici 2100 par rapport à l’ère préindustrielle, donc bien au-delà de ce qui avait été évoqué à Copenhague et de ce qui figure dans l’Accord de Paris.

Quant aux 100 milliards, la seule nouveauté est que cette somme est devenue un plancher. Cet ajout serait donc respecté si le montant de financement annuel s’élevait à 105 voire 101 milliards. En outre, nous n’avons pas de détail sur la répartition entre pays contributeurs et pays destinataires. 

Par ailleurs, cet accord recule sur certains points par rapport au Protocole de Kyoto. Par exemple, il n’évoque pas la question, pourtant majeure, des subventions publiques aux énergies fossiles. Celles-ci sont évaluées à 550 milliards de dollars par an, dont 90 % dans les pays du sud. Dans certains pays comme l’Egypte, par exemple, le montant de ces subventions est plus élevé que le budget de la santé ou de l’éducation. Il semble peu cohérent de financer à hauteur de 100 milliards de dollars par an les mesures climatiques de pays qui continuent, à l’inverse, à soutenir les énergies fossiles. Les deux sujets devraient être liés et les soutiens du fonds vert pour le climat devraient avoir pour contrepartie une diminution des subventions aux énergies fossiles. D’autant que le contexte est favorable. Comme l’a souligné Laurent Fabius [président de la COP21, NDLR], après la COP21, nous devrions profiter de la baisse des prix du pétrole pour réduire voire supprimer ces subventions.

Si je reviens au concept d’"année de...", alors  je m’intéresserais plutôt, et dès maintenant, à 2017, proclamée par l’ONU "année internationale du tourisme durable pour le développement". La France, premier pays de destination touristique au monde, ne devrait-elle pas être exemplaire dans ce domaine ? La chaîne de valeur du tourisme concerne beaucoup de secteurs : transports, hôtellerie, services, collectivités territoriales, patrimoine culturel, métiers d’art, commerces, nautisme, sport (d’hiver, d’été), etc. L’attractivité touristique d’un pays dépend notamment de la qualité de son patrimoine culturel et naturel. L’écotourisme et le tourisme naturaliste, marchés en croissance rapide, demeurent peu développés en France. Ils offrent pourtant des opportunités d’emplois, notamment dans des zones rurales en situation difficile.

Le tourisme entraîne de nombreux effets environnementaux qui peuvent être mieux maitrisés (gaz à effet de serre, pollution de l’air, ressource en eau, notamment dans les stations balnéaires, déchets, sur-fréquentation de certains milieux naturels, etc.). Il va devoir aussi, de plus en plus, s’adapter aux changements climatiques. De fait, une grande partie du tourisme est concentrée sur le littoral (risque de montée des eaux), en montagne (risque de moindre enneigement et donc nécessité de diversification des activités touristiques) et dans les villes (qui subiront davantage l’augmentation des températures). 

 

Novethic. Ce manque de cohérence - vous le soulignez dans votre livre "Le climat qui cache la forêt" - concerne également les politiques climatiques européennes et françaises. Ne gagnerait-on pas à travailler plus globalement sur les grands problèmes environnementaux (climat, biodiversité et pollution de l’air notamment) pour gagner aussi en efficacité ?

Guillaume Sainteny. Effectivement. J’essaye de montrer que toutes les mesures de lutte contre le changement climatique ne sont pas forcément bonnes pour l’environnement en général. Certaines peuvent entraîner des effets pervers sur d’autres questions environnementales. J’insiste beaucoup dans mon livre sur le choix qui a été fait en France de favoriser la diminution des émissions de CO2 (alors que la France, faible émetteur, est un bon élève en la matière), au détriment de la pollution de l’air et donc de la santé.

Le choix industriel du diesel, encouragé par les pouvoirs publics, ou le soutien à certaines formes de bois énergie sont défavorables à la qualité de l’air. Le soutien aux agro-carburants a également eu des effets dommageables sur l’environnement (concurrence avec les terres agricoles, déforestation, pollution de l’eau, hausse du prix des denrées alimentaires, bilan d’émissions de gaz à effet de serre décevant, etc.).

En outre, lorsque ces agro-carburanats sont utilisés de façon mélangée avec les carburants fossiles, ils prolongent l’utilisation de ceux-ci plus qu’ils ne favorisent un saut technologique en matière de transition énergétique. J’observe d’ailleurs que le rapport de la Cour des comptes, publié la semaine dernière, effectue un constat voisin du mien. C’est aussi le cas de la relance de l’hydroélectricité, qui peut être contraire à la mise en place de la trame verte et bleue. Je préconise donc de supprimer ou de limiter les mesures de politique climatique qui engendrent des effets dommageables sur d’autres aspects de l’environnement et, à l’inverse, de privilégier les mesures à double ou multiples dividendes environnementaux, c’est-à-dire celles qui permettent à la fois de diminuer les émissions de gaz à effet de serre et de diminuer d’autres nuisances environnementales.

Dans un contexte de rationalisation des dépenses, nous aurions besoin de mesures cohérentes et efficaces. Elles ne sont pas toujours plus coûteuses et sont même parfois très rentables. Prenons la baisse des subventions aux énergies fossiles : elle engendre de multiples bénéfices, que ce soit sur le climat, la pollution de l’air, la santé, l’équilibre de la balance commerciale, le dégagement de marges de manœuvre budgétaire pour d’autres politiques publiques.

Il faut aussi remettre au rang des priorités des problèmes majeurs comme la pollution de l’air. Rappelons quand même qu’elle provoque chaque année dans le monde 7 millions de décès prématurés. 

Propos recueillis par Béatrice Héraud
© 2016 Novethic - Tous droits réservés

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