Conférence climat - COP21

Accord de Paris – COP21

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L’ESSENTIEL

Les enjeux de la COP21

Pendant deux semaines, entre le 29 novembre et le 12 décembre 2015, la COP21 s’est tenue à Paris (sur le site du Bourget, en Seine-Saint-Denis). Il en est sorti un accord international sur le climat, dit « de Paris », que l’on qualifie d’historique. Décryptage en questions/réponses.


QUESTIONS

1. Qu’est-ce qu’une COP ?

Une COP, c’est une Conférence des Parties axée autour des questions climatiques (en anglais Conference of Parties). Les Parties sont au nombre de 196 : 195 Etats auxquels on ajoute l’Union européenne qui négocie au nom de ses 28 pays membres. Les COP ont lieu chaque année - entre novembre et décembre le plus souvent - depuis 1995.

Dans chacune des COP, les 196 Parties négocient les objectifs et les mesures nécessaires pour limiter le changement climatique : la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES), l’adaptation au changement climatique des pays en développement, le financement de l’atténuation et de l’adaptation, les transferts de technologie, etc. Ces COP, qui durent deux semaines, sont préparées en amont par des sessions de négociations intermédiaires.

Ces COP s’inscrivent dans le cadre de la Convention cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique (CCNUCC) qu’ont signé les 196 Parties, lors du sommet de Rio en 1992. La CCNUCC est organisée autour de trois principes fondateurs : le principe de précaution, le principe du droit au développement et le principe des responsabilités communes mais différenciées. Elle dispose d’un siège à Bonn, en Allemagne et est dirigée par Christiana Figueres, qui organise les COP et aide les pays à préparer les négociations.

La Conférence de Paris est la 21ème Conférence des Parties signataires de la Convention Climat.

2. Qui participe ?

Une COP traditionnelle réunit entre 10 000 et 20 000 participants. Lors de la COP21, près de 40 000 personnes ont été accréditées pour l’évènement ! Les négociateurs bien sûr mais aussi les ministres et délégations des Etats parties, des entreprises, des ONG, des syndicats, des journalistes, etc. Mais toutes ces personnes n’y ont pas le même statut.

Seuls les Etats sont autorisés à négocier par le biais de leurs négociateurs, souvent des hauts fonctionnaires qui travaillent sur les questions techniques. Mais ces négociateurs n’ont pas toujours la latitude de prendre les décisions politiques. C’est pourquoi les ministres de l’Environnement et/ou des Affaires étrangères interviennent dans la deuxième semaine de négociation des COP et lors de certaines réunions préparatoires. Les chefs d’Etat ne sont eux, pas toujours présents lors des COP classiques. Ce sont eux cependant qui sont intervenus dans la dernière ligne droite de la COP de Copenhague en 2009, mais sans succès. Pour la COP21 qui doit donner lieu à un accord international juridiquement contraignant, beaucoup de chefs d’Etat sont attendus. Ce sont également eux qui donnent l’impulsion politique, lors de grands évènements comme le G7, G20 et autres.

A côté des Etats, d’autres acteurs ont un rôle d’observateurs, parmi lesquels les entreprises, regroupées au sein du groupe BINGO, les Organisations non gouvernementales environnementales (ENGO), les syndicats (TUNGO), les peuples autochtones (IPO), les collectivités locales (LEGMA), les organismes de recherche (RINGO), les jeunes (YUNGO), les organisations religieuses (Faith) ou les femmes (Gender). Dans ce cadre, ces organisations peuvent se coordonner pour faire valoir leur point de vue auprès des négociateurs et autres organisations mais aussi discuter de façon informelle avec les représentants de la Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique (CCNUCC) et les représentants des autres groupes, Etats ou encore journalistes.

3. Quelles sont les grandes coalitions de pays dans les négociations climatiques ?

Les processus de négociation s’articulent autour des cinq groupes régionaux des Nations Unies : l’Afrique, l’Asie et la région du Pacifique, l’Europe de l’Est et l’Europe centrale, l’Amérique latine et les Caraïbes et enfin l’Europe de l’Ouest et les autres. Mais une douzaine de coalitions de pays partageant des intérêts communs sont aussi apparues et jouent un grand rôle dans l’orientation des négociations. On trouve notamment :

  • L’Union européenne (UE): L’Union européenne est elle-même une partie à la Convention et au protocole de Kyoto. Avec les 28 États membres, elle parle d’une seule voix lors des négociations climatiques. La présidence sera assurée par le Luxembourg.
  • Le Groupe de l’Ombrelle : Le Groupe de l’Ombrelle ou du parapluie constitue une coalition flexible de pays développés qui ne font pas partie de l’Union européenne et qui s’est formée dans le contexte des négociations sur les changements climatiques. Bien qu’informel, il rassemble habituellement l’Australie, le Canada, les États-Unis, la Russie, l’Islande, le Japon, la Nouvelle Zélande, la Norvège, l’Ukraine et l’Islande. Ce groupe n’a pas de présidence officielle, notamment car il regroupe des pays aux positions assez hétérogènes. Plusieurs de ces pays se sont longtemps montrés réticents à la prolongation du Protocole de Kyoto (comme le Japon, la Russie ou le Canada qui en est sorti) ou à un accord global uniforme. A l’inverse, la Norvège partage largement la position de l’UE.
  • Groupe de l’Intégrité environnementale (GIE) : Le GIE a été formé en 2000 par des membres de l’OCDE qui n’adhéraient pas aux positions adoptées par le groupe de l’Ombrelle, à savoir la Suisse, le Mexique et la Corée du Sud, Monaco et le Liechtenstein. Ce groupe n’a pas de présidence officielle.
  • Le Groupe des 77 : Le G77, composé comme son nom ne l’indique pas de 133 pays en développement, est présidé en 2015 par l’Afrique du Sud. S’y associe parfois la Chine, on parle alors de G77+Chine. Cependant, lors des négociations sur les changements climatiques, les pays membres du G77+Chine adoptent parfois des positions divergentes, qu’ils défendent alors par le biais d’une autre coalition de négociation ou d’un groupe régional. Parmi ceux-ci :
    • Le BASIC, un groupe de pays émergents (Brésil, Afrique du Sud, Inde et Chine) fondé en novembre 2009 pour définir une position commune avant la conférence de Copenhague.
    • Le Groupe arabe (21 parties dont l’Arabie Saoudite, l’Irak ou le Qatar) qui insistent régulièrement sur le besoin de prendre en considération les impacts négatifs potentiels des actions de lutte contre le dérèglement climatique sur leur économie.
    • L’Alliance des petits États insulaires (APEID) qui regroupe 39 pays très vulnérables aux changements climatiques, notamment la hausse du niveau de la mer. La présidence en 2015 est assurée par les Maldives. Ce groupe milite pour une hausse maximale de la température globale à + 1,5°celcius.
    • Le Groupe Afrique rassemble 54 pays du continent africain et fonctionne comme une véritable coalition s’exprimant régulièrement sur des sujets d’intérêt commun, comme l’adaptation, le transfert de capacités ou le financement. La présidence en 2015 est assurée par le Soudan.
    • Les Pays les moins avancés (PMA) sont 48 pays en développement (34 en Afrique, 13 en Asie et un dans les Caraïbes) parmi les moins avancés en termes de développement économique et qui sont également très vulnérables au dérèglement climatique.
    • La Coalition des États à forêts tropicales a pour but de faire reconnaître les efforts réalisés par les pays situés dans les bassins forestiers (Afrique centrale, Asie du Sud-Est et Amazonie) pour réduire les émissions de gaz à effet de serre dues à la déforestation. Cette coalition inclut 40 pays issus des grands bassins forestiers.
    • Les Pays en développement qui convergent politiquement sur le climat (LMDC pour Like Minded Developing Countries on Climate Change) est une coalition spontanée de 24 pays du monde arabe, de l’Inde, de la Chine, de plusieurs économies émergentes d’Asie et de certaines Parties actives de l’Amérique du Sud qui s’est créée durant la session de Bonn sur les changements climatiques de mai 2012. Elle vise à renforcer et unifier le G77 + Chine.
    • L’Alliance bolivarienne pour les peuples de notre Amérique (ALBA) qui compte notamment le Venezuela, Cuba, la Bolivie, l'Équateur ou le Nicaragua et tient des positions assez conservatrices.
    • L’Association indépendante d’Amérique latine et des Caraïbes (AILAC), une coalition de pays (Chili, Pérou, Guatemala…) qui s’est détachée de l’ALBA à la suite de la COP de Doha en 2012 pour faire entendre des positions plus ouvertes et ainsi donner une nouvelle impulsion aux négociations.

4. Sur quelles bases scientifiques les négociateurs s’appuient-ils ?

Pour ne pas subir les conséquences les plus extrêmes du changement climatique, les Parties de la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC) ont décidé, en décembre 2010, de s’engager à limiter la hausse des températures à 2°C au-dessus des niveaux préindustriels et de limiter cette hausse à 1,5°C dans un avenir proche. Un niveau considéré comme « acceptable » par le GIEC, le groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat dont les travaux servent de base scientifique aux négociations. Mais pour cela, il faut urgemment redoubler d’efforts, insiste le GIEC dans son dernier et 5ème rapport publié en 2014. En effet, selon le groupe d’experts, pour parvenir à ce niveau, il faudra atteindre la neutralité carbone au plus tard à la fin du siècle et il faudra aussi que la quantité accumulée d’émissions de CO2 d’origine humaine n’excède pas 800 GT de carbone. Or, depuis 1870, les hommes en ont déjà relâché 531 GT ! Résultat, en fonction des scénarios, la hausse des températures pourrait être comprise entre 0,3 à 4,8°C d'ici 2100 selon le GIEC.

Composé de quelque 3 000 scientifiques à travers le monde, le GIEC publie des rapports tous les cinq ans. Il ne s’agit pas de données propres mais de synthèses des connaissances scientifiques mondiales sur le changement climatique. Elles sont destinées à éclairer les négociateurs et décideurs sur les orientations souhaitables (pour en savoir plus sur le fonctionnement du GIEC, lire l’entretien avec Hervé Le Treut)

5. En quoi la COP21 était-elle différente des autres COP ?

Si l’on a autant parlé de la COP21, c’est qu’il y avait urgence à adopter un nouveau cadre de règlementation internationale pour limiter les émissions de gaz à effet de serre. Le protocole de Kyoto qui fixait depuis 2005 les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour les seuls pays industrialisés (5% de réduction par rapport aux niveaux de 1990 durant la période d’engagement 2008-2012 pour des pays représentants environ 55 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre) arrive à échéance en 2020. Des engagements seulement tenus par l’Europe et qui sont aujourd’hui bien trop faibles pour répondre aux enjeux climatiques. D’autant qu’aujourd’hui, les pays les plus émetteurs comme la Chine (1er émetteur mondial) ne sont pas concernés par les engagements de Kyoto.

En 2009, lors de la COP 15 de Copenhague, les Etats avaient échoué à faire adopter un accord permettant de remplacer le protocole de Kyoto. Depuis, le processus de négociation a été relancé pour qu’un accord acceptable par tous les pays puisse être adopté en 2015 pour une entrée en vigueur en 2020.

Grande nouveauté de cette COP : en amont, les Etats parties ont dû publier leur contribution nationale, qui présente les mesures qu’ils s’engagent à prendre pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre et éventuellement un programme d’adaptation.

6. Que contient l’accord de Paris qui est issu de la COP21 ?

L’accord de Paris est consultable ici en français.

  • Les ambitions
  • L’accord fixe la limite de la hausse de la température globale à "bien moins de 2°C" d'ici 2100 et enjoint les Etats à poursuivre les efforts en direction des +1,5 °C. Pour atteindre cet objectif ambitieux, l’accord demande à ce que soit atteint "l'équilibre entre les émissions anthropiques et les capacités d'absorption naturelles de la planète, donnant ainsi un rôle aux puits de carbone que sont les forêts". Et ce dans la seconde partie du siècle.

    Si aucune réduction chiffrée des émissions de gaz à effet de serre n'est mentionnée, il faut tout de même savoir que, selon le GIEC, une cible de 1,5°C, signifie concrètement une réduction des émissions de GES de 70 à 80 % d'ici la deuxième moitié du siècle. Et zéro émission en 2100, au plus tard.

  • Les financements
  • Les fameux 100 milliards de dollars par an promis à Copenhague par les pays développés pour la transition énergétique des pays du Sud restent une somme plancher. En revanche, ce paragraphe sort de l’accord pour entrer dans la partie décision de la COP. Ce montant devrait être révisé en 2025.

    Les pays développés devront communiquer des informations qualitatives et quantitatives sur leurs financements climat tous les deux ans.

    Le document stipule que les pays développés "doivent"assister financièrement les pays en développement tant au niveau de l’adaptation au réchauffement climatique qu’à l’atténuation des émissions de gaz à effet de serre, qui suppose notamment l’expansion des énergies renouvelables. L'accord mentionne également l'importance des ressources publiques et des dons, mais leur part n'est pas précisée.

    Il est aussi mentionné que les pays en développement qui en ont la capacité (notamment les émergents mais aussi les pays pétroliers) sont encouragés à contribuer au financement.

    Le texte final de l’accord prévoit aussi un article exclusivement consacré au mécanisme des pertes et dommages. Une victoire pour les pays les moins développés et les petits Etats insulaires qui en ont fait leur cheval de bataille. Il prévoit des mesures concrètes à fournir par les pays développés pour soutenir les pays fortement impactés par les effets du réchauffement climatique (montée du niveau de la mer, sécheresse, tempêtes, etc.) qui voient leur développement gravement entravé. Mais il s’agit surtout d’une reconnaissance symbolique car l’accord exclut toute "responsabilité ou indemnisation" de la part des pays développés.

  • Les mécanismes de révision et de transparence
  • Autre avancée majeure de l'accord, la mise en place d'une nouvelle version des mécanismes de révision et de transparence pour les contributions climatiques nationales, les fameuses INDC. Il acte aussi un processus de révision à la hausse tous les 5 ans pour toutes les Parties.

    Un premier rendez-vous est prévu en 2018. Les Etats qui n'ont pris des engagements que jusqu'en 2025, comme les Etats-Unis par exemple, sont incités à les actualiser à ce moment-là.

    Un premier bilan global des impacts de ces contributions sera effectué en 2023.

    La façon dont les pays en développement seront concernés par ces dispositions reste à préciser dans les COP futures. Ils bénéficieront d'un appui pour la préparation de ces rapports. Les pays les moins avancés ainsi que les Etats insulaires en développement disposeront aussi d'une certaine flexibilité.

7. L’accord de Paris est-il juridiquement contraignant ?

L’accord a été présenté par Laurent Fabius comme "juridiquement contraignant". Mais qu’en est-il vraiment ? En tant que protocole additionnel à la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques, l’accord a une valeur de traité international.

Il faut également souligner que plusieurs dispositions dans le texte sont contraignantes et inscrites comme telles avec les fameux "shall" (ou "devront" en bon français), qui jalonnent le texte. Mais tout est dans la nuance. En ce qui concerne par exemple les contributions nationales des États (INDC) : ils devront en produire une et la réviser- à la hausse - tous les 5 ans. Cependant, leurs engagements en tant que tels ne sont eux, pas contraignants.

Surtout, les Nations-Unies n'ont aucun pouvoir de sanction. Rien n’est donc prévu en cas d’infraction, ce qui affaiblit de fait la portée de la contrainte juridique.

La contrainte vient donc plutôt du risque de réputation qui pèse sur les États signataires mais qui ne respecteraient pas les dispositions de l’accord. C’est ce fait dire à certains juristes spécialisés qu’il est "politiquement contraignant". A la société civile aussi de faire pression sur les États pour l’application de cet accord et pour que les États relèvent leur ambition. C’est notamment l’intérêt des mécanismes de transparence et de révision qui permettront un certain contrôle (voir à ce propos les travaux de la Commission environnement du Club des juristes).

8. Quand l’accord de Paris entrera-t-il en vigueur ?

L'entrée en vigueur de l'accord n'est pas immédiate. Elle n’est pas non plus systématique. Elle est conditionnée à l'adoption de la décision de la COP sachant que l'accord constitue une annexe de cette décision. Cette étape a été franchie le 12 décembre.

Ensuite, il faut que les États signent l'accord. Il sera ouvert à signature pour une durée d'un an à compter du 22 avril 2016 - jour d'une cérémonie de haut niveau organisée par Ban Ki-Moon, le secrétaire général de l'ONU.

Une fois signée par les 195 pays de la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques, qui ont négocié pendant ces deux semaines de COP, il faut encore que l'accord de Paris soit ratifié par 55 pays, représentant au moins 55 % des émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial, en fonction des procédures prévues par les différents droits nationaux des États. Ceux-ci pourront le faire à partir d'avril 2016. L'accord pourra alors entrer en vigueur 30 jours après, au plus tôt en 2018 ont calculé les experts, au plus tard en 2020.

Par ailleurs, un mécanisme de dénonciation existe. Il est identique à celui du Protocole de Kyoto, l'accord précédent celui de Paris, mais qui ne concernait que les pays développés. Au bout de 3 ans à compter de la date d'entrée en vigueur, une Partie peut le dénoncer à tout moment. Elle prendra effet un an plus tard.

Mais pas si facile de dénoncer un tel accord, car le pays qui quitterait le navire pourrait bien être montré du doigt par les autres États et/ou la société civile. Là encore, le risque politique et de réputation, est loin d’être insignifiant.

9. Pourquoi l’accord est-il considéré comme « historique » ?

Beaucoup de participants, d’observateurs et de journalistes ont parlé d’un accord historique. Ce qui peut justifier un tel qualificatif, c’est surtout le fait qu’il s’agisse du premier accord international sur le climat universel, c’est-à-dire qui engage tous les États-Parties et non pas seulement les pays développés comme le Protocole de Kyoto. Et si c’était bien l’objectif affiché par la COP21, il n’était pas pour autant acquis que la COP21 réussirait à concilier les intérêts -très différents- des 196 Parties. L’échec de la conférence de Copenhague en 2009, où aurait dû être signé un tel accord, planait d’ailleurs dans les couloirs du parc des expositions du Bourget lors des négociations de décembre 2015.

10. Qu’est-ce que l’Agenda des solutions ou Programme d'actions Paris-Lima (LPAA) ?

A côté de l’accord de Paris, qui est destiné aux Etats, un Agenda des solutions, plus connu sous le sigle LPAA (Programme d'actions Paris-Lima) pendant la COP21, est destiné à mettre en avant les engagements des acteurs non étatiques, soit les entreprises, les collectivités locales, les organisations non gouvernementales, les populations autochtones, etc… qui eux ne sont pas autorisés à négocier l’accord international.

Ces actions et engagements sont regroupés dans une plateforme internet appelée NAZCA (Zone des acteurs non-étatiques pour l’action pour le climat) ou LPAA, qui se concentre sur les actions collectives. En janvier, un peu moins d’un mois après la COP21, on comptait 10 825 engagements de villes, régions, investisseurs et entreprises concernant la déforestation, la diminution des gaz à effet de serre ou les transports.

Cet agenda a d’abord été porté par le secrétaire général des Nations Unies, Ban Ki-Moon, lors du Sommet sur le climat organisé à New York en septembre 2014 puis par le Pérou et la France, hôtes des COP20 et 21, qui font aujourd’hui sa promotion.

L’objectif de cet agenda, aussi connu sous le nom d’Agenda positif, inédit dans l’histoire des négociations climatiques, est double : inciter tous les acteurs à engager des actions fortes pour lutter contre le changement climatique mais aussi envoyer un signal politique en direction des Etats, pour montrer qu’une large coalition d’acteurs économiques, financiers et institutionnels, est prête à agir dans le même sens et que cela représente une opportunité de développement pour tous.

11. Quel rôle a joué la France dans la COP21 ?

C’est à sa demande que la France a accueilli la 21ème Conférence des Parties. L’organisation de l’évènement n’a pas été difficile à obtenir car Paris était seule candidate ! A ce titre, la France préside la COP21, par le biais de son ministre des Affaires étrangères, Laurent Fabius. Son rôle : accueillir la conférence et faciliter les négociations. Une mission cruciale et terriblement complexe car les décisions ne peuvent être prises qu’à l’unanimité.

Au vu de l’ampleur des enjeux, la France avait donc mis en place un dispositif inédit avec une équipe intergouvernementale dédiée à la COP21. On y trouvait donc Laurent Fabius en tant que président de la COP21, mais aussi Ségolène Royal, la ministre de l’Ecologie qui représentait la France au sein de l’Union européenne dans les négociations et qui était aussi chargée des relations avec la société civile et l’Agenda des solutions ou encore le ministre des Finances, Michel Sapin et la secrétaire d’Etat au Développement, Annick Girardin.

Pour faciliter les négociations, deux autres personnalités : Nicolas Hulot, l’Envoyé spécial du Président pour la Planète et Laurence Tubiana, l’Ambassadrice en charge des négociations sur le climat. Enfin, Paul Watkinson chef de l'équipe des négociations françaises sur le climat depuis 2007, était de nouveau de service. Et Pierre-Henri Guignard assurait le secrétariat général de la préparation de la COP21.

Le rôle de la France, en tant qu’hôte de l’évènement mais aussi en tant que facilitateur des négociations – grâce à un travail de fond mené bien en amont de la conférence - a largement été salué par l’ensemble des participants du début à la fin de la COP.

12. Comment la COP21 a-t-elle été financée ?

Avec un budget prévisionnel de 187 millions d’euros pour deux semaines et 40 000 personnes, la COP21 a coûté par jour et par personne 10 fois moins cher qu’un évènement comme le G8 ou le G20, dixit Laurent Fabius.

Mais entre la préparation (20,5 millions €), l’accueil des délégations étrangères (7,5 millions €), l’organisation de la sécurité, des transports, des services de traduction, etc. (151 millions €), la facture est quand même salée.

Pour partager les frais, la France a toutefois fait appel à des entreprises sponsors, une vingtaine, qui ont financé environ 10% du montant (contre 20% espéré par Laurent Fabius). Celles-ci sont peu nombreuses à avoir fait un chèque mais la plupart contribuent à l’organisation avec leurs propres produits ou services : une flotte de 200 véhicules électriques pour Renault, une chaudière dernière génération réduisant la pollution et les émissions de CO2 pour EDF, le service de nettoyage pour Suez Environnement et Derichebourg ou l’ameublement pour Ikea.

Côté retombées, l’Ile-de-France attendait 100 millions d’euros de retour en hébergement, restauration et cadeaux divers.

13. Comment la COP21 a-t-elle pris en compte les enjeux de développement durable et climatique dans son organisation ?

La COP21 a été le plus grand évènement diplomatique jamais organisé par la France. Et le gouvernement le souhaitait exemplaire d’un point de vue environnemental.

Toute une série de mesures a donc été mise en œuvre pour réduire l’impact environnemental de l’évènement en réduisant sa consommation de ressources et les émissions de GES.

Car une COP, c’est environ 0,12 tonne de CO2 par jour et par personne sur les 15 jours de négociations. C’est en tous cas le bilan de celle de Copenhague (46 200 t CO2 au global) qui a accueilli 34 000 participants en 2009.

Pour réduire au maximum l’empreinte carbone de la COP21, le chauffage au gaz a été optimisé par les technologies les plus récentes, les transports en commun ont été multipliés et favorisés, ainsi que les circuits courts, notamment pour alimenter les plus de 412 000 repas servis tout au long de la COP. Un système de compensation carbone a également été prévu.

Du point de vue logistique, le mot d’ordre était : moins de déchets et de gaspillage. Il s’agissait donc de réutiliser au maximum produits et matériaux, de trier les déchets grâce à un centre de tri installé sur le site et de mettre à disposition des fontaines à eau et des gourdes pour limiter au maximum le pullulement des bouteilles d’eau en plastique. La structure en bois qui abritait la salle plénière, construite exprès pour l’évènement était de fabrication 100% française, démontable et réutilisable.

Dans tous les contrats entre le site du Bourget, qui accueillait la conférence, et ses prestataires, des avenants avaient aussi été ajoutés pour introduire des clauses de développement durable. Et le personnel sensibilisé aux problématiques environnementales.

La COP21 a aussi reçu la certification ISO 20121 portant sur le management responsable. Le recrutement local pour le personnel et les fournisseurs, notamment en Seine Saint Denis, a notamment été favorisé.


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